美國政府為什麼會關門？政府停擺對經濟和民眾有何影響？

TradingKey - 政府關門或政府停擺是一個具有美國特色的政治現象。美國總統唐納德.川普（Donald Trump）曾經在其第一任期內，創下史上時間最長、代價最高的政府關門事件，而現在，在川普的第二任期伊始，政府潛在的關門危機，再次成為了令市場關注的話題。

2025年3月11日，美國眾議院以217票對213票通過了短期支出法案，又稱持續決議，接下來需要等候參議院表決通過，以保證3月14日美國政府繼續運作。

該項預算案是否通過，之所以被認為是美國政府會否再次停擺的關鍵，是因為執政黨共和黨需要爭取更多民主黨人的投票支持，才能使得為聯邦機構提供資金直至9月30日。但是，看上去，民主黨似乎準備阻止這項議案。

什麼是政府關門？

政府關門或停擺（Goverment Shutdown）是指在美國國會沒有通過政府預算案的情況下，大部門聯邦機構被迫關停、只保留部分必要政府職能，政府僱員停發工資和休假以減少開支。

美國聯邦政府運作所需資金需要國會在每個新財年（10月1日起）前通過撥款法案給予授權。1884年通過的《反赤字法案》（ Antideficiency Act）規定，未經國會授權批準，聯邦機構不得動用任何款項。

國會下設十二個撥款委員會（Appropriations Committees），如國防、衛生與教育、能源水利等，它們各自負責十二項年度撥款法案之一項。若十二項撥款法案的部分沒有通過而使得部分沒有撥款的聯邦機構被迫關閉，這稱為部分關閉。

VOA稱，美國政府關門危機在意義上更接近是指政府預算出現短暫停止狀態，而非實體狀態上的關閉。

美國政府關門本質上是三權分立體製下美國兩黨的政治主張未能達成一致引起的。比如，2013年歐巴馬健保問題、2018年川普美墨邊際隔離墻的爭議等帶來了預算案僵局。

政府關門期間會發生什麼？

值得注意的是，政府關門期間，並不是所有聯邦職能部門都會停擺，州和地方政府也不一定會受到影響。另外，政府僱員的薪資發放也是人們較為關心的問題。

1、必要職能部門不關門

聯邦政府關門並不涉及全部職能部門，聯邦機構需要制定相關的應對計劃，以確定哪些職能需要關閉、哪些員工需要停薪休假。

據統計，總體上約有40%的聯邦政府僱員被迫休假，比如環境、教育、商務、住房等部門的多數政府公務員。國防部、退伍軍人事務部和國土安全部佔據了60%的政府聯邦僱員，其中國防部有超50%的文職人員會在停擺期間停止工作、無薪休假。

而對投資人較為重要的是，美國勞工統計局會被關停，CPI和非農就業等數據可能會延遲公佈或空缺。

政府關門時，提供邊境保護、執法、航空管制等必要性服務的職能人員不受影響。常見的服務「豁免」有四類：

【來源：CRFB，TradingKey整理】

儘管部分政府基本服務不受影響，但美國民眾還是可能會從被關停部門的「外溢效應」感受到衝擊，比如航空交通堵塞和航班延誤、國稅局退稅服務的延遲等。

2、州和地方政府的外溢效應

國會年度預算法案涉及的是聯邦政府部門的運轉，州和地方政府理論上不受影響。但由於許多州的部分資金依賴聯邦政府，這些政府部門也可能會受到一定影響。州和地方政府也會投入自己的資金來維持多數服務的正常運作。

3、政府僱員的薪資

依照法律，在政府停工期間，政府僱員需要停職和無償休假，未被指定為例外情況的政府僱員不得自願無償工作。

多數僱員需要自行承擔無薪期損失。不過，據2019年《政府僱員公平待遇法》，部分僱員可以要求中斷期間的工資追償。

通常來說，非必要服務部門的政府僱員被要求休假，而非直接裁員。但與政府簽訂合同的私營公司員工可能會面臨臨時裁員，導致失業人數的上升。

什麼是持續決議？

曆史上看，美國國會常常沒能在10月1日開始的新財年前通過年度預算案，他們選擇通過臨時支出法案——持續決議（Continuing Resolution，CR），來維持政府部門的正常運轉。

持續決議是一種臨時性、應急補救性的立法工具，在正式預算案未獲通過時，往往自動延續上一年撥款水平、為政府運轉提供臨時性資金至指定日期。若持續決議到期且還未達成正式協議，政府關門就發生了。

但需警惕，這本質上仍是一種救急方案，過多依賴持續協議可能會使其成為美國政治「新常態」，並增加民眾對政府分裂的不滿。

美國政府停擺的曆史案例

據不完全統計，截至2025年3月上旬，美國歷史上發生了22（或24）次政府關門事件。1981年以來政府關停了14次，許多次僅持續一至兩天。2000年以來，發生過4次，3次集中發生在2018年，即川普1.0政府時期。

預算案僵局的主要分歧在於美國兩黨在福利、赤字、軍費、醫改等領域。其中，75%的政府停擺與共和黨試圖削減社會福利、或民主黨阻撓右翼政策有關。

曆史上看，2013年和2018年美國政府關門危機受到的關注最大：

• 2013年10月聯邦政府關門17天，導火索是「歐巴馬健保」（Patient Protection and Affordable Care Act, ACA）。當時民主黨控制的參議院未能通過2014年度決議案，非核心部門停擺，80萬聯邦僱員停薪。美國管理與預算局預估不含經濟衝擊的損失達20億美元；標普公司估計經濟損失60億美元。
• 2018年12月政府關門35天，是迄今最近、持續時間最長、影響最大的停擺事件，導火索是「川普美墨隔離墻」。川普拒絕不含美墨邊境57億美元修墻的撥款草案，聯邦政府220萬職員中有80至85萬聯邦僱員無薪休假。標普預計經濟損失高達240億美元。

【來源：維基百科，中信建投，TradingKey整理】

政府關門對經濟的影響

政府關門看起來是一件很嚴重的事情，但從曆史事件看，業內人士普遍將其淡化，具體的影響需要考慮關停日期、持續時長、連鎖反應等因素。

政府職能停擺數日，可能不會對經濟產生重大影響，但長期的罷工可能會帶來麻煩。若停擺發生在週末，影響較小。

高盛研究指出，政府關門持續一週，美國GDP增速就會受到0.2個百分點的負面影響，但在政府停擺危機解除後，GDP增速會以相同的幅度恢復。

分析指出，政府相關支出只是延遲、而非取消，關停的是政府非核心部門，必需的服務仍正常提供，短期衝擊影響不明顯。

政府關停对经济的影响在財政和市場方面的体现：

• 財政收入：征稅工作暫停減少潛在稅收；國家公園等旅遊景點的關停、機場人員不足擾亂航空秩序等削減旅遊收入；居民、企業的消費、經營、投資行為受衝擊，可能抑制經濟增長並間接減少稅收。
• 市場情緒：預期和情緒低迷，美股、原油、黃金在關門前下跌、關門後反彈；美元指數和美債殖利率走低。

美國國會預算辦公室曾統計，在2018年底至2019年初的為期五週的政府停擺中，停擺事件使得2018年第四季GDP增速下滑0.1%，2019年第一季GDP增速下滑0.2%，理由是聯邦職員無薪休假的損失和聯邦商品和服務支出的延遲。儘管大部分GDP損失隨後有所彌補，但估計造成了30億美元的不可挽回的損失。

華爾街日報指出，單一因素可能不會帶來太大傷害，但若考慮到像拜登政府時期的高通膨、高利率的其他因素，因素的疊加可能會更具破壞性。

政府關門對民眾的影響

CNN總結了美國政府關門對民眾生活的10大影響，影響程度由重到輕：

【來源：CNN，TradingKey整理】

政府關門的其他影響

1、美國政府公信力

政府關門是美國兩黨政治博弈的產物。2018年調查顯示，超6成的美國民眾認為兩黨政治對國家構成嚴重威脅。

政府職能停擺加劇了政府效能的質疑，重複性危機削弱選民對美國民主的信心。

2、美國信用評級

評級機構穆迪認為，如果美國政府關門，美國信用評級可能會受到負面影響，因為這會凸顯美國機構和治理能力的弱點。

IMF指出，政府關門帶來的欠費問題，可能會觸發特別提款權（SDR）改革，削弱美元霸權地位。

3、訪美遊客

交通方面，飛機和空運服務在政府停擺期間繼續服務，但機場可能面臨人員短缺問題，交通秩序可能受到影響。

運輸相關聯邦僱員雖然繼續工作，但可能面臨拖延支付的問題，因而停擺時間越長，維持必要工作人員在崗的難度增加。

簽證和護照服務方面，這些服務雖然不是來自國會撥款，但美國駐海外領事館的處理速度可能會減緩，可能會出現簽證面試繁忙等問題。

4、海外影響

因分權制衡、兩黨極化等因素，政府關門事件極具美國特色。在類似的預算無法達到共識的情況下，其他國家可能會採取製度創新（如自動預算生效）、強行推進（英國）、重組內閣（荷蘭）、文化妥協（日本）等其他方法。

由於美國在全球經濟格局和產業鏈條的重要地位，美國政府停擺將會在多個方面影響全球。

• 全球供應鏈擾動：美國商務部、農業部等部門的停擺可能會延緩進出口許可證的批準和檢疫檢查流程的速度。貿易協定和關稅政策的履行延遲，全球貿易受衝擊。
• 美國債務違約風險上升打擊情緒：美股下跌拖累全球其他股市表現，短期美元兌其他貨幣匯率出現波動。
• 人才流動：簽證延誤，拒簽率上升，國際留學生流入減緩。
• 全球公共服務：聯合國、世界銀行、IMF等國際組織的經費問題等。