美国政府为什么会关门？政府停摆对经济和民众有何影响？

TradingKey - 政府关门或政府停摆是一个具有美国特色的政治现象。美国总统唐纳德.特朗普（Donald Trump）曾经在其第一任期内，创下史上时间最长、代价最高的政府关门事件，而现在，在特朗普的第二任期伊始，政府潜在的关门危机，再次成为了令市场关注的话题。

2025年3月11日，美国众议院以217票对213票通过了短期支出法案，又称持续决议，接下来需要等候参议院表决通过，以保证3月14日美国政府继续运作。

该项预算案是否通过，之所以被认为是美国政府会否再次停摆的关键，是因为执政党共和党需要争取更多民主党人的投票支持，才能使得为联邦机构提供资金直至9月30日。但是，看上去，民主党似乎准备阻止这项议案。

什么是政府关门？

政府关门或停摆（Goverment Shutdown）是指在美国国会没有通过政府预算案的情况下，大部门联邦机构被迫关停、只保留部分必要政府职能，政府雇员停发工资和休假以减少开支。

美国联邦政府运作所需资金需要国会在每个新财年（10月1日起）前通过拨款法案给予授权。 1884年通过的《反赤字法案》（ Antideficiency Act）规定，未经国会授权批准，联邦机构不得动用任何款项。

国会下设十二个拨款委员会（Appropriations Committees），如国防、卫生与教育、能源水利等，它们各自负责十二项年度拨款法案之一项。若十二项拨款法案的部分没有通过而使得部分没有拨款的联邦机构被迫关闭，这称为部分关闭。

VOA称，美国政府关门危机在意义上更接近是指政府预算出现短暂停止状态，而非实体状态上的关闭。

美国政府关门本质上是三权分立体制下美国两党的政治主张未能达成一致引起的。比如，2013年欧巴马健保问题、2018年特朗普美墨边际隔离墙的争议等带来了预算案僵局。

政府关门期间会发生什么？

值得注意的是，政府关门期间，并不是所有联邦职能部门都会停摆，州和地方政府也不一定会受到影响。另外，政府雇员的薪资发放也是人们较为关心的问题。

1、必要职能部门不关门

联邦政府关门并不涉及全部职能部门，联邦机构需要制定相关的应对计划，以确定哪些职能需要关闭、哪些员工需要停薪休假。

据统计，总体上约有40%的联邦政府雇员被迫休假，比如环境、教育、商务、住房等部门的多数政府公务员。国防部、退伍军人事务部和国土安全部占据了60%的政府联邦雇员，其中国防部有超50%的文职人员会在停摆期间停止工作、无薪休假。

而对投资人较为重要的是，美国劳工统计局会被关停，CPI和非农就业等数据可能会延迟公布或空缺。

政府关门时，提供边境保护、执法、航空管制等必要性服务的职能人员不受影响。常见的服务「豁免」有四类：

【来源：CRFB，TradingKey整理】

尽管部分政府基本服务不受影响，但美国民众还是可能会从被关停部门的「外溢效应」感受到冲击，比如航空交通堵塞和航班延误、国税局退税服务的延迟等。

2、州和地方政府的外溢效应

国会年度预算法案涉及的是联邦政府部门的运转，州和地方政府理论上不受影响。但由于许多州的部分资金依赖联邦政府，这些政府部门也可能会受到一定影响。州和地方政府也会投入自己的资金来维持多数服务的正常运作。

3、政府雇员的薪资

依照法律，在政府停工期间，政府雇员需要停职和无偿休假，未被指定为例外情况的政府雇员不得自愿无偿工作。

多数雇员需要自行承担无薪期损失。不过，据2019年《政府雇员公平待遇法》，部分雇员可以要求中断期间的工资追偿。

通常来说，非必要服务部门的政府雇员被要求休假，而非直接裁员。但与政府签订合同的私营公司员工可能会面临临时裁员，导致失业人数的上升。

什么是持续决议？

历史上看，美国国会常常没能在10月1日开始的新财年前通过年度预算案，他们选择通过临时支出法案——持续决议（Continuing Resolution，CR），来维持政府部门的正常运转。

持续决议是一种临时性、应急补救性的立法工具，在正式预算案未获通过时，往往自动延续上一年拨款水平、为政府运转提供临时性资金至指定日期。若持续决议到期且还未达成正式协议，政府关门就发生了。

但需警惕，这本质上仍是一种救急方案，过多依赖持续协议可能会使其成为美国政治「新常态」，并增加民众对政府分裂的不满。

美国政府停摆的历史案例

据不完全统计，截至2025年3月上旬，美国历史上发生了22（或24）次政府关门事件。 1981年以来政府关停了14次，许多次仅持续一至两天。 2000年以来，发生过4次，3次集中发生在2018年，即特朗普1.0政府时期。

预算案僵局的主要分歧在于美国两党在福利、赤字、军费、医改等领域。其中，75%的政府停摆与共和党试图削减社会福利、或民主党阻挠右翼政策有关。

历史上看，2013年和2018年美国政府关门危机受到的关注最大：

• 2013年10月联邦政府关门17天，导火索是「欧巴马健保」（Patient Protection and Affordable Care Act, ACA）。当时民主党控制的参议院未能通过2014年度决议案，非核心部门停摆，80万联邦雇员停薪。美国管理与预算局预估不含经济冲击的损失达20亿美元；标普公司估计经济损失60亿美元。
• 2018年12月政府关门35天，是迄今最近、持续时间最长、影响最大的停摆事件，导火索是「特朗普美墨隔离墙」。特朗普拒绝不含美墨边境57亿美元修墙的拨款草案，联邦政府220万职员中有80至85万联邦雇员无薪休假。标普预计经济损失高达240亿美元。

【来源：维基百科，中信建投，TradingKey整理】

政府关门对经济的影响

政府关门看起来是一件很严重的事情，但从历史事件看，业内人士普遍将其淡化，具体的影响需要考虑关停日期、持续时长、连锁反应等因素。

政府职能停摆数日，可能不会对经济产生重大影响，但长期的罢工可能会带来麻烦。若停摆发生在周末，影响较小。

高盛研究指出，政府关门持续一周，美国GDP增速就会受到0.2个百分点的负面影响，但在政府停摆危机解除后，GDP增速会以相同的幅度恢复。

分析指出，政府相关支出只是延迟、而非取消，关停的是政府非核心部门，必需的服务仍正常提供，短期冲击影响不明显。

政府关停对经济的影响在财政和市场方面的体现：

• 财政收入：征税工作暂停减少潜在税收；国家公园等旅游景点的关停、机场人员不足扰乱航空秩序等削减旅游收入；居民、企业的消费、经营、投资行为受冲击，可能抑制经济增长并间接减少税收。
• 市场情绪：预期和情绪低迷，美股、原油、黄金在关门前下跌、关门后反弹；美元指数和美债殖利率走低。

美国国会预算办公室曾统计，在2018年底至2019年初的为期五周的政府停摆中，停摆事件使得2018年第四季GDP增速下滑0.1%，2019年第一季GDP增速下滑0.2%，理由是联邦职员无薪休假的损失和联邦商品和服务支出的延迟。尽管大部分GDP损失随后有所弥补，但估计造成了30亿美元的不可挽回的损失。

华尔街日报指出，单一因素可能不会带来太大伤害，但若考虑到像拜登政府时期的高通膨、高利率的其他因素，因素的叠加可能会更具破坏性。

政府关门对民众的影响

CNN总结了美国政府关门对民众生活的10大影响，影响程度由重到轻：

【来源：CNN，TradingKey整理】

政府关门的其他影响

1、美国政府公信力

政府关门是美国两党政治博弈的产物。 2018年调查显示，超6成的美国民众认为两党政治对国家构成严重威胁。

政府职能停摆加剧了政府效能的质疑，重复性危机削弱选民对美国民主的信心。

2、美国信用评级

评级机构穆迪认为，如果美国政府关门，美国信用评级可能会受到负面影响，因为这会凸显美国机构和治理能力的弱点。

IMF指出，政府关门带来的欠费问题，可能会触发特别提款权（SDR）改革，削弱美元霸权地位。

3、访美游客

交通方面，飞机和空运服务在政府停摆期间继续服务，但机场可能面临人员短缺问题，交通秩序可能受到影响。

运输相关联邦雇员虽然继续工作，但可能面临拖延支付的问题，因而停摆时间越长，维持必要工作人员在岗的难度增加。

签证和护照服务方面，这些服务虽然不是来自国会拨款，但美国驻海外领事馆的处理速度可能会减缓，可能会出现签证面试繁忙等问题。

4、海外影响

因分权制衡、两党极化等因素，政府关门事件极具美国特色。在类似的预算无法达到共识的情况下，其他国家可能会采取制度创新（如自动预算生效）、强行推进（英国）、重组内阁（荷兰）、文化妥协（日本）等其他方法。

由于美国在全球经济格局和产业链条的重要地位，美国政府停摆将会在多个方面影响全球。

• 全球供应链扰动：美国商务部、农业部等部门的停摆可能会延缓进出口许可证的批准和检疫检查流程的速度。贸易协定和关税政策的履行延迟，全球贸易受冲击。
• 美国债务违约风险上升打击情绪：美股下跌拖累全球其他股市表现，短期美元兑其他货币汇率出现波动。
• 人才流动：签证延误，拒签率上升，国际留学生流入减缓。
• 全球公共服务：联合国、世界银行、IMF等国际组织的经费问题等。