Trump โจมตีปลดพาวเวลล์ยังไม่จบ? ความเป็นอิสระของธนาคารกลางสหรัฐฯจะสั่นคลอนหรือไม่

หลังวิกฤตการเงินและการล้มละลายของธนาคารในปลายศตวรรษที่ 19 และต้นศตวรรษที่ 20 กลุ่มธนาคารในนิวยอร์กเรียกร้องสถาบันกลางที่แข็งแกร่งขึ้นเพื่อจัดการระบบการเงิน สภาคองเกรสจึงผ่านกฎหมาย Federal Reserve Act ในปี 1913 ก่อตั้งระบบธนาคารกลางสหรัฐฯขึ้นมา ซึ่งยังคงเป็นธนาคารกลางสหรัฐฯ จนถึงปัจจุบัน

หน้าที่หลักของธนาคารกลางสหรัฐฯได้แก่ การกำหนดนโยบายการเงิน ควบคุมสถาบันการเงิน รักษาเสถียรภาพทางการเงิน และกำกับดูแลระบบชำระเงินแห่งชาติ บทบาทที่ทุกคนรู้จักคือการปรับอัตราเงินกู้ข้ามคืน เพื่อกระตุ้นหรือชะลอปริมาณเงินในระบบ

ตั้งแต่ปลายทศวรรษ 1970 ธนาคารกลางสหรัฐฯมี “ภารกิจคู่” คือ “การจ้างงานสูงสุด” และ “เสถียรภาพราคา” โดย:

• ช่วงว่างงานสูง เศรษฐกิจถดถอย หรือเงินเฟ้อต่ำ ธนาคารกลางกระตุ้นอัตราการจ้างงานโดยการลดดอกเบี้ยหรือใช้ QE (เช่น วิกฤต 2008)
  
  
• ช่วงว่างานต่ำ เศรษฐกิจร้อนแรง หรือเงินเฟ้อสูง ธนาคารกลางจะขึ้นดอกเบี้ยหรือใช้ QT (เช่น หลังโควิดในสมัยไบเดน)
  
  

ความเป็นอิสระของระบบสำรองกลางสหรัฐฯ เป็นหลักการสำคัญของโครงสร้าง ทำให้เป็นสถาบันกึ่งสาธารณะกึ่งเอกชน ที่ทำงานอย่างอิสระจากฝ่ายบริหารรัฐบาล

ความเป็นอิสระนี้มิได้เกิดขึ้นชั่วข้ามคืน แต่ค่อยๆ พัฒนาขึ้นตามกาลเวลา เพื่อตอบสนองต่อวิกฤตการณ์ทางการเงิน วิกฤตเศรษฐกิจ การออกพันธบัตรช่วงสงคราม และช่วงที่เงินเฟ้อพุ่งสูง

• 1913 การก่อตั้ง: เพื่อแก้วิกฤตความไร้ระเบียบทางการเงินและส่งเสริมเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ กฎหมาย Federal Reserve Act จึงวางรากฐานความเป็นอิสระเบื้องต้นผ่านการแต่งตั้งกรรมการในวาระไม่ตรงกัน และโครงสร้างการกระจายอำนาจ
• ทศวรรษ 1930 อำนาจนโยบายอิสระ: วิกฤตเศรษฐกิจครั้งใหญ่ชี้ให้เห็นอันตรายจากการแทรกแซงทางการเมือง การแก้ไข Banking Act ปี 1933 และ Federal Reserve Act ปี 1935 จึงมอบอำนาจให้ธนาคารกลางสหรัฐฯมากขึ้น เช่น การกำหนดอัตราสำรองขั้นต่ำด้วยตนเอง
• 1951 ความเป็นอิสระจากกระทรวงการคลัง: หลังสงครามโลกครั้งที่สอง ธนาคารกลางสหรัฐฯถูกบังคับให้คงอัตราดอกเบี้ยต่ำเพื่อสนับสนุนหนี้สาธารณะ ข้อตกลงระหว่างกระทรวงการคลังกับธนาคารกลางสหรัฐฯในปี 1951 ยุติการควบคุมที่ไม่เป็นธรรมนี้ และเปิดทางให้ธนาคารกลางสหรัฐฯปรับนโยบายการเงินตามสภาพเศรษฐกิจแทนที่จะขึ้นกับความต้องการทางการคลัง
• ทศวรรษ 1970 ภารกิจคู่: แรงกดดันจากประธานาธิบดีนิกสันให้ลดอัตราดอกเบี้ยช่วงสงครามเวียดนามนำไปสู่เงินเฟ้อรุนแรง กฎหมายปฏิรูป Federal Reserve Reform Act ปี 1977 จึงกำหนดภารกิจคู่เรื่อง “การควบคุมเงินเฟ้อ” และ “การจ้างงานสูงสุด” เป็นทางการ
• 1979 ชัยชนะต้านเงินเฟ้อ: การต่อสู้สำเร็จของพอล วอล์กเกอร์ กับเงินเฟ้อสองหลัก ยืนยันความสำคัญของความเป็นอิสระของธนาคารกลางสหรัฐฯ และช่วยสร้างความเชื่อมั่นในสายตาสาธารณะ
• ทศวรรษ 1990 ปฏิรูปความโปร่งใส: ธนาคารกลางสหรัฐฯเริ่มเผยแพร่การตัดสินใจด้านนโยบาย คาดการณ์ทางเศรษฐกิจ และรายงานการประชุม ช่วยเพิ่มความรับผิดชอบ และปรับปรุงการสื่อสารกับประชาชนต่อไป

โดยสรุปแล้ว ความเป็นอิสระของระบบสำรองกลางสหรัฐฯ (Fed) มีรากฐานมาจากหลายด้าน ได้แก่

• การคุ้มครองตามกฎหมาย: ตามพระราชบัญญัติ Federal Reserve Act กรรมการของธนาคารกลางสหรัฐฯจะต้องได้รับการเสนอชื่อจากประธานาธิบดีและผ่านการรับรองจากวุฒิสภาในวาระ 14 ปี ซึ่งครอบคลุมหลายรัฐบาล ทำให้ไม่สามารถสั่งปลดหรือเปลี่ยนตำแหน่งได้ง่าย ๆ
• ความเป็นอิสระทางการเงิน: ธนาคารกลางสหรัฐฯไม่พึ่งพางบประมาณจากสภาคองเกรส แต่มีรายได้จากการดำเนินงานด้านการเงิน เช่น การซื้อขายพันธบัตรและดอกเบี้ยจากสินทรัพย์ที่ถือครอง จึงไม่ต้องขึ้นกับงบประมาณของรัฐบาล
• โครงสร้างที่กระจายอำนาจ: คณะกรรมการบริหารของธนาคารกลางสหรัฐฯประกอบด้วย 7 ท่าน และมีธนาคารธนาคารกลางสหรัฐฯภูมิภาคอีก 12 แห่ง แต่ละแห่งถูกควบคุมโดยคณะกรรมการท้องถิ่นที่มาจากการเลือกตั้ง ไม่ใช่การแต่งตั้งโดยรัฐบาล จึงกระจายอำนาจและลดโอกาสการแทรกแซงจากส่วนกลาง
• อำนาจดำเนินนโยบายอย่างแท้จริง: แม้ว่าสภาคองเกรสจะกำหนด “ภารกิจคู่” (dual mandate) ให้ธนาคารกลางสหรัฐฯบริหารทั้งเรื่องการจ้างงานและเสถียรภาพราคา แต่การตัดสินใจเชิงนโยบายการเงินจะเกิดขึ้นโดยอิสระผ่าน Federal Open Market Committee (FOMC) ซึ่งประกอบด้วยกรรมการธนาคารกลางสหรัฐฯ 7 ท่านและประธานธนาคารธนาคารกลางสหรัฐฯภูมิภาค 5 ท่าน โดยไม่ขึ้นกับคำสั่งจากสภาคองเกรสหรือทำเนียบขาว

การรักษาความเป็นอิสระของธนาคารกลางสหรัฐฯ ช่วยให้แนวทางนโยบายการเงินปราศจากการแทรกแซงทางการเมือง และเสริมสร้างความเชื่อมั่นให้กับประชาชน หาก ธนาคารกลางสหรัฐฯ ต้องตกอยู่ภายใต้แรงกดดันจากฝ่ายประธานาธิบดี เป้าหมายทางการเมืองระยะสั้นอาจย้อนกลับมาทำลายเสถียรภาพทางเศรษฐกิจในระยะยาว

เมื่อเทียบกับธนาคารกลางอื่นๆ ไม่ว่าจะเป็นญี่ปุ่นหรือในตลาดเกิดใหม่ ธนาคารกลางสหรัฐฯ โดดเด่นด้วยเอกราชที่สูงกว่า ซึ่งเป็นปัจจัยสำคัญที่สนับสนุนความน่าเชื่อถือของเงินดอลลาร์สหรัฐฯ

อย่างที่ เจมส์ แองเจิล ศาสตราจารย์จากมหาวิทยาลัยจอร์จทาวน์ ระบุไว้ ดอลลาร์และพันธบัตรรัฐบาลสหรัฐฯ คือการส่งออกบริการทางการเงินหลักของอเมริกา

Bloomberg รายงานว่า การโจมตี ธนาคารกลางสหรัฐฯ ของทรัมป์กำลังพลิกโฉม “Trump trade” ให้กลายเป็น “Sell America”

ประธาน ธนาคารกลางสหรัฐฯ และผู้ว่าการมีบทบาทสำคัญในโครงสร้างองค์กร โดยกระบวนการแต่งตั้งสะท้อนหลักการเอกราชของธนาคารกลาง คณะกรรมการธนาคารกลางสหรัฐฯ ประกอบด้วยสมาชิก 7 ท่าน รับผิดชอบในการกำหนดนโยบายและดูแลการกำกับดูแลสถาบันการเงิน

• ประธานาธิบดีเสนอชื่อผู้เข้ารับการพิจารณา โดยผู้ได้รับเสนอชื่อต้องผ่านการพิจารณาของคณะกรรมการธนาคารในวุฒิสภา จากนั้นจะต้องผ่านการลงมติในคณะกรรมการ และได้รับการยืนยันจากวุฒิสภาโดยเสียงข้างมากแบบง่าย ๆ
• ดำรงตำแหน่ง 14 ปี ไม่สามารถต่อวาระได้ ผู้สืบทอดจะรับหน้าที่ในวาระที่เหลือของผู้ว่าการเดิม
• คัดเลือกจากผู้ว่าการทั้ง 7 ท่าน ได้รับการยืนยันจากวุฒิสภาให้ดำรงตำแหน่ง 4 ปี และสามารถต่อวาระได้ ระยะเวลาของประธานไม่สอดคล้องกับวาระของประธานาธิบดี

เจอโรม พาวเวลล์ ได้รับแต่งตั้งเป็นกรรมการโดยโอบามาในปี 2012 และเป็นประธานโดยทรัมป์ในปี 2017 ต่อมาบินเดนเสนอชื่ออีกครั้งในปี 2021 วาระประธานสิ้นสุด พ.ค. 2026 และกรรมการสิ้นสุด ม.ค. 2028

ยังไม่เคยมีประธานาธิบดีสหรัฐฯ คนใดปลดประธานธนาคารกลางสหรัฐฯ (Fed) มาก่อนเลย แนวทางทางกฎหมายชี้ว่า ทรัมป์ไม่สามารถปลดพาวเวลล์ได้ เว้นแต่จะมี “เหตุอันควร” เช่น การทุจริตหรือประพฤติผิดทางอาญา เพราะเพียงแค่มีข้อขัดแย้งทางการเมืองอย่างเดียวยังไม่เพียงพอ

• กฎหมาย Federal Reserve Act อนุญาตให้ปลดกรรมการได้ก็ต่อเมื่อ “มีเหตุอันควร”
• คดี Humphrey’s Executor ในปี 1935 ตัดสินว่าประธานาธิบดีไม่สามารถปลดหัวหน้าหน่วยงานอิสระโดยพลการได้ ย้ำหลักการความเป็นอิสระของ ธนาคารกลางสหรัฐฯ

หากทรัมป์ต้องการปลดพาวเวลล์ ศาลสูงสุดสหรัฐฯ จำเป็นต้องพลิกคำพิพากษาเดิม เพื่อขยายอำนาจประธานาธิบดี แต่ผู้เชี่ยวชาญทางกฎหมายมองว่าเป็นไปได้ยาก โดยพิจารณาจากความสำคัญของความเป็นอิสระของ ธนาคารกลางสหรัฐฯ และไม่มีเหตุผลทางกฎหมายที่ชัดเจนพอที่จะพลิกคำตัดสินเดิม

ในทำนองเดียวกัน ทรัมป์กำลังพยายามปลดกรรมการอีกสองคนจากหน่วยงานอิสระ ซึ่งเป็นการเคลื่อนไหวที่ได้รับความสนใจอย่างมาก เพราะอาจเป็นสัญญาณว่า ศาลสูงสุดอาจเห็นชอบกับการขยายอำนาจประธานาธิบดีในการแต่งตั้งและปลดเจ้าหน้าที่ รวมถึงอาจถึงขั้นหัวหน้าธนาคารกลางสหรัฐฯ

10 เมษายน: ศาลสูงสุดสหรัฐฯ อนุญาตชั่วคราวให้ทรัมป์ปลด Gwynne Wilcox จากคณะกรรมการแรงงานแห่งชาติ (NLRB) และ Cathy Harris จากคณะกรรมการคุ้มครองระบบคุณธรรม (MSPB) พาวเวลล์ระบุว่าการตัดสินใจนี้ไม่ครอบคลุมถึงธนาคารกลางสหรัฐฯ

พาวเวลล์ดำรง 2 บทบาท ทั้งประธานและกรรมการ หากปลดเฉพาะประธาน เขายังเป็นกรรมการอยู่ แต่หากปลดออกจากทั้งสอง จะทำลายความเป็นอิสระของธนาคารกลางสหรัฐฯ เสี่ยงสร้างวิกฤตตลาดการเงินและปัญหาทางรัฐธรรมนูญ

หากปลดประธาน ทรัมป์ต้องเลือกคนใหม่จากกรรมการที่เหลือ ซึ่งรวมถึงคริสโตเฟอร์ วอลเลอร์ และมิเชล โบว์แมน ที่เขาเคยเสนอชื่อไว้

นักวิเคราะห์บางรายเชื่อว่าพาวเวลล์อาจฟ้องร้องในศาลรัฐบาลกลางเพื่อคัดค้าน

ภายในไม่กี่วันหลังขู่ปลดพาวเวลล์ ทรัมป์กลับลำทันที โดยระบุว่าไม่ได้มีแผนปลดพาวเวลล์ แต่เน้นย้ำความต้องการให้ธนาคารกลางสหรัฐฯปรับลดอัตราดอกเบี้ยอย่างรวดเร็ว พร้อมเรียกว่าเป็นโอกาสที่เหมาะสม

นักวิเคราะห์มองว่าเหตุผลสำคัญมาจาก ความผันผวนในตลาดที่ทวีความรุนแรง ความกังวลต่อแนวโน้มการเติบโตของเศรษฐกิจ แรงกดดันจากการล็อบบี้ของผู้นำภาคธุรกิจ คำเตือนจาก รมว.คลัง Scott Bessent และ รมว.พาณิชย์ Lutnick เกี่ยวกับโอกาสเกิดการต่อสู้ทางกฎหมาย

อีกมุมมองหนึ่งชี้ว่า นี่คือกลยุทธ์ “ตั้งแพะรับบาป” (scapegoat strategy) โดยเก็บพาวเวลล์ไว้ในตำแหน่ง เพื่อมอบผู้รับผิดชอบหากเศรษฐกิจชะลอตัวหรือเกิดภาวะถดถอย พร้อมกล่าวโทษพาวเวลล์ว่าไม่สามารถปรับลดอัตราดอกเบี้ยได้

ขณะเดียวกัน นักเศรษฐศาสตร์หลายคนเตือนว่านโยบายภาษีของทรัมป์อาจทำให้เศรษฐกิจโลกชะลอตัวในปี 2025 จาก 2.7% เหลือ 1.8% โดยให้เหตุผลหลักว่าเป็นผลจากมาตรการขึ้นภาษี (tariffs) และความไม่แน่นอนที่เพิ่มสูงขึ้น

ตลาดตอบสนองแล้ว หุ้น พันธบัตร และดอลลาร์ต่างประสบภาวะปรับตัวร่วง แม้ก่อนจะมีมาตรการใดๆ ความคาดหวังว่าความเป็นอิสระของ ธนาคารกลางสหรัฐฯ จะอ่อนแอลง ก่อให้เกิดการสูญเสียความเชื่อมั่นในดอลลาร์และนโยบายสหรัฐฯ ในหมู่นักลงทุนทั่วโลก นำไปสู่การเทขายพันธบัตรรัฐบาล หุ้น และสกุลเงินดอลลาร์

ข้อมูลจาก CICC ระบุว่า หากภาวะร่วงพร้อมกันของหุ้น พันธบัตร และดอลลาร์ ดำเนินต่อไปในเดือนเมษายน 2025 จะถือเป็น 'triple rout' รายเดือนครั้งที่ 7 นับตั้งแต่ปี 1971